Dette du Sénégal : les limites d'un modèle de développement financé par l'endettement

Le paradoxe de la modernité

En moins de deux décennies, le Sénégal a profondément transformé son paysage économique et urbain. Des infrastructures modernes ont émergé à un rythme soutenu : le Train Express Régional (TER), le Bus Rapid Transit (BRT), l'autoroute Ila Touba, la ville nouvelle de Diamniadio, le Stade Abdoulaye Wade, le Centre international de conférences Abdou Diouf ou encore le nouvel aéroport international Blaise Diagne. Ces réalisations ont contribué à projeter l'image d'un pays engagé dans une dynamique de modernisation ambitieuse et désireux de s'imposer comme un pôle économique régional. Cette transformation s'inscrivait dans une stratégie plus large : faire du Sénégal une économie émergente grâce à des investissements massifs dans les infrastructures, les transports, l'énergie et les services publics. Pendant plusieurs années, cette politique a été saluée par de nombreuses institutions internationales qui y voyaient un levier de croissance, d'amélioration de la compétitivité et d'attractivité pour les investisseurs. Pourtant, derrière cette vitrine de modernité, une autre réalité financière s'est progressivement imposée. Au fil des années, le recours croissant à l'endettement extérieur, notamment à travers les marchés financiers internationaux, a profondément modifié la structure des finances publiques sénégalaises. L'augmentation rapide du stock de dette, la montée du coût de son service et les interrogations récentes sur la fiabilité de certaines données budgétaires ont replacé la question de la soutenabilité de la dette au cœur du débat économique. L'alternance politique de 2024 a marqué un tournant. Les nouvelles autorités ont lancé un audit des finances publiques qui a mis en évidence d'importants écarts entre certaines données publiées auparavant et la situation budgétaire reconstituée. Ces révélations ont ravivé les interrogations sur la trajectoire d'endettement du pays et sur la qualité de la gouvernance budgétaire des années précédentes. Dès lors, une question fondamentale s'impose. Comment un pays ayant investi plusieurs milliards de dollars dans des infrastructures stratégiques peut-il voir, dans le même temps, ses marges budgétaires se réduire, son coût d'endettement augmenter et sa dépendance au financement extérieur se renforcer ? Cette question dépasse largement le cas du Sénégal. Elle interroge un modèle de développement adopté par de nombreux pays africains : celui d'une croissance soutenue par l'investissement public financé principalement par la dette extérieure. Ce modèle repose sur une hypothèse simple : les infrastructures créent suffisamment de richesse pour rembourser les emprunts contractés. Mais cette hypothèse se vérifie-t-elle toujours lorsque les projets génèrent peu de recettes directes, que les remboursements s'effectuent en devises étrangères et que les conditions financières internationales se durcissent ? L'objectif de cette étude n'est ni de remettre en cause l'utilité des infrastructures réalisées, ni de contester la nécessité d'investir dans le développement. Il s'agit d'examiner, à partir des données disponibles, les mécanismes économiques qui ont conduit à l'accumulation de la dette, d'analyser les risques associés à ce modèle de financement et d'évaluer dans quelle mesure il peut être soutenable à long terme. Le cas sénégalais offre ainsi une opportunité d'étudier une question plus large qui concerne désormais une grande partie du continent africain : comment financer durablement le développement sans compromettre la stabilité des finances publiques ni réduire les marges de souveraineté économique des générations futures ?

Le pari du Plan Sénégal Émergent

Lorsque le gouvernement sénégalais lance officiellement le Plan Sénégal Émergent (PSE) en février 2014, l'ambition affichée est claire : rompre avec plusieurs décennies de croissance jugée insuffisante pour transformer durablement l'économie nationale et faire du Sénégal une économie émergente à l'horizon 2035. Le diagnostic posé par les autorités est alors largement partagé par les partenaires internationaux : malgré une stabilité politique relative, la croissance économique demeure trop faible, les infrastructures sont insuffisantes, l'industrialisation progresse lentement et les investissements privés restent limités. Le PSE se présente ainsi comme une rupture stratégique. Plutôt que de privilégier une croissance progressive portée par les seules réformes institutionnelles, il adopte une logique d'investissement public massif destinée à créer un choc d'offre. L'hypothèse économique est classique : en améliorant rapidement les infrastructures de transport, d'énergie, de logistique et de services publics, le pays doit accroître sa productivité, attirer davantage d'investissements privés et accélérer sa transformation structurelle. Cette stratégie repose sur trois piliers complémentaires :

• • la transformation structurelle de l'économie afin de créer davantage de richesse et d'emplois ;
• • le développement du capital humain et le renforcement de la protection sociale ;
• • l'amélioration de la gouvernance, des institutions et de l'environnement des affaires.

Pour concrétiser cette vision, le premier Plan d'Actions Prioritaires (PAP 2014-2018) mobilise un volume d'investissements inédit dans l'histoire récente du Sénégal. Son coût global est évalué à 10 287,6 milliards de FCFA (près de 15,7 milliards d'euros aux taux de change de l'époque). Les infrastructures de transport constituent à elles seules plus de la moitié des besoins de financement identifiés, devant l'énergie, l'agriculture, la santé et le tourisme. Les projets phares comprennent notamment l'autoroute Thiès–Touba, le Train Express Régional reliant Dakar à l'aéroport international Blaise Diagne, la modernisation du réseau ferroviaire, le développement de pistes rurales, la construction de ponts ainsi que d'importants investissements énergétiques. Le scénario macroéconomique retenu est particulièrement ambitieux. Le gouvernement vise une accélération progressive de la croissance économique jusqu'à 7 à 8 % par an, tout en réduisant progressivement le déficit budgétaire. Les dépenses d'investissement devaient augmenter fortement, passant d'environ 1 131 milliards de FCFA en 2014 à près de 1 827 milliards de FCFA en 2017, tandis que les dépenses publiques totales devaient progresser de 2 429 milliards à plus de 3 360 milliards de FCFA sur la même période. L'idée est simple : accepter un effort budgétaire important à court terme afin de créer les conditions d'une croissance durable à long terme. Le financement de cette stratégie constitue toutefois un élément central du modèle économique retenu. Dès sa conception, le PSE repose sur une combinaison de ressources publiques nationales, de financements extérieurs et de partenariats avec le secteur privé. Sur les 10 287,6 milliards de FCFA programmés pour la première phase, environ 47 % doivent être financés par l'État, 38 % par les partenaires techniques et financiers et 15 % par le secteur privé, principalement à travers des partenariats public-privé (PPP).

Les principaux bailleurs mobilisés sont les institutions financières multilatérales — notamment le Fonds monétaire international (FMI), la Banque mondiale, la Banque africaine de développement (BAD) — auxquelles s'ajoutent les banques de développement bilatérales telles que l'Agence française de développement (AFD), la Banque européenne d'investissement (BEI), l'Exim Bank of China, la Banque islamique de développement (BID) ainsi que d'autres partenaires techniques et financiers intervenant selon les secteurs concernés. À partir du milieu des années 2010, le Sénégal diversifie également ses sources de financement en accédant de manière croissante aux marchés internationaux via plusieurs émissions d'Eurobonds, complétant ainsi les financements concessionnels traditionnels.

À première vue, les résultats semblaient confirmer la pertinence de cette stratégie. Entre 2014 et 2019, le Sénégal a enregistré des taux de croissance supérieurs à 6 % par an, figurant parmi les économies les plus dynamiques d'Afrique subsaharienne. Toutefois, cette performance doit être interprétée avec prudence. Une part importante de cette croissance a été soutenue par des investissements publics financés par l'endettement, plutôt que par une transformation profonde de l'appareil productif national. Si les grands projets d'infrastructures ont profondément modifié le paysage du pays, leur contribution à la création durable de richesse, de devises et de capacités industrielles reste au cœur des débats sur la soutenabilité du modèle de développement adopté. Cependant, cette trajectoire de croissance repose sur une question fondamentale qui sera progressivement au cœur des débats économiques : le rythme d'accumulation de la dette reste-t-il compatible avec la capacité future de l'économie sénégalaise à générer les ressources nécessaires pour la rembourser ?

C'est précisément cette interrogation qui conduit à examiner le deuxième pilier du modèle : le recours croissant aux marchés financiers internationaux et aux emprunts extérieurs pour financer cette transformation.

La montée de l'endettement

Le financement du Plan Sénégal Émergent marque un tournant dans la stratégie budgétaire du Sénégal. Alors que le pays s'appuyait historiquement sur des financements concessionnels accordés par les institutions multilatérales et les partenaires bilatéraux, il diversifie progressivement ses sources de financement en recourant davantage aux marchés financiers internationaux et aux emprunts commerciaux. Cette évolution permet de mobiliser rapidement d'importantes ressources, mais elle modifie également le profil de risque de la dette publique. Entre 2014 et le début des années 2020, le stock de dette publique connaît une progression soutenue. Cette hausse s'explique principalement par le financement des grands projets d'infrastructures, mais également par l'augmentation des besoins budgétaires, les conséquences économiques de la pandémie de COVID-19 et, plus récemment, les effets des chocs internationaux liés à la hausse des taux d'intérêt et des prix de l'énergie. Selon les données du Fonds monétaire international (FMI), le ratio dette publique/PIB est passé d'environ 53 % du PIB en 2014 à plus de 70 % du PIB au début des années 2020, avant d'être réévalué à la suite de l'audit des finances publiques réalisé en 2024-2025.

L'une des principales évolutions de cette période réside dans le recours croissant aux Eurobonds. Contrairement aux prêts concessionnels accordés par les institutions de développement, ces obligations sont émises sur les marchés internationaux, principalement en dollars américains ou en euros, à des conditions de marché. Le Sénégal réalise plusieurs émissions successives afin de financer son programme d'investissements et de refinancer certaines échéances existantes. Si cette stratégie offre un accès rapide à des montants importants, elle expose également les finances publiques aux fluctuations des marchés financiers internationaux, au risque de change et à la hausse des taux d'intérêt.

Parallèlement, les partenaires traditionnels du développement continuent de jouer un rôle majeur dans le financement du pays. La Banque mondiale, à travers l'Association internationale de développement (IDA), demeure l'un des principaux bailleurs concessionnels du Sénégal, finançant des projets dans les domaines de l'énergie, des infrastructures, de l'agriculture, de l'éducation et de la protection sociale. La Banque africaine de développement (BAD) accompagne également plusieurs projets structurants, notamment dans les secteurs des transports, de l'énergie et de l'intégration régionale. Le Fonds monétaire international (FMI) intervient quant à lui principalement sous la forme de programmes d'appui macroéconomique destinés à préserver la stabilité budgétaire, renforcer les réserves de change et soutenir les réformes économiques. La structure de la dette évolue également avec la montée en puissance de nouveaux partenaires financiers. La Chine devient progressivement un créancier important à travers le financement de plusieurs projets d'infrastructures réalisés dans le cadre de prêts accordés notamment par l'Exim Bank of China. En parallèle, le Sénégal mobilise des ressources auprès de la Banque islamique de développement (BID), de l'Agence française de développement (AFD), de la Banque européenne d'investissement (BEI), ainsi que sur le marché régional de l'Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) via les émissions de bons et d'obligations du Trésor organisées par UMOA-Titres. Cette diversification permet de réduire la dépendance à un seul créancier, mais rend également la gestion de la dette plus complexe en raison de la coexistence de financements concessionnels, semi-concessionnels et commerciaux.

Ces graphiques montrent que le problème sénégalais ne réside pas seulement dans l’augmentation de la dette, mais dans son changement de nature. Le pays passe progressivement d’un endettement principalement concessionnel à une structure plus exposée aux marchés, aux devises étrangères et aux conditions de refinancement. La révision post-audit accentue brutalement ce diagnostic : la trajectoire officielle masquait une situation financière beaucoup plus tendue que celle présentée aux citoyens, aux investisseurs et aux partenaires internationaux.

Au fil des années, la dette publique sénégalaise ne se caractérise plus seulement par une augmentation de son volume, mais également par une transformation profonde de sa composition. Les emprunts de marché, les obligations internationales et les financements non concessionnels occupent une place croissante dans le portefeuille de dette. Cette évolution améliore temporairement la capacité de financement de l'État, mais accroît également son exposition aux conditions financières internationales. Cette transformation constitue un changement majeur par rapport aux décennies précédentes. Alors que les prêts concessionnels étaient généralement accordés à des taux faibles et sur des maturités longues, les nouveaux instruments de financement impliquent des coûts plus élevés, des remboursements plus rapides et une sensibilité accrue aux fluctuations des marchés. Dès lors, la question n'est plus uniquement celle du niveau de la dette, mais également de sa qualité, de son coût et de sa capacité à être refinancée dans un contexte financier mondial devenu beaucoup plus contraignant.

Pourquoi les Eurobonds changent la nature du risque

À première vue, un Eurobond ressemble à n'importe quel emprunt. Un État souhaite financer des infrastructures, combler son déficit ou refinancer une dette existante ; il émet alors des obligations souscrites par des investisseurs internationaux qui lui prêtent des capitaux en échange d'un intérêt et d'une promesse de remboursement à une date déterminée. En réalité, un Eurobond modifie profondément la nature du risque auquel est exposé un État. Contrairement aux emprunts contractés auprès des institutions multilatérales ou sur le marché régional de l'UEMOA, les Eurobonds sont généralement libellés en dollars américains ou en euros. Le Sénégal ne s'endette donc pas dans sa monnaie de fonctionnement budgétaire (le franc CFA), mais dans une devise qu'il ne contrôle pas et qu'il ne peut pas créer

Cette caractéristique change tout. Lorsqu'un État emprunte dans une monnaie étrangère, il ne lui suffit plus de disposer de recettes fiscales pour honorer ses engagements. Il doit également disposer de suffisamment de devises étrangères au moment du remboursement. Autrement dit, même si les recettes publiques augmentent en francs CFA, cela ne garantit pas que le pays sera en mesure de rembourser une dette libellée en dollars si cette devise s'apprécie.

C'est ce que les économistes appellent le risque de change. Imaginons qu'un État emprunte 1 milliard de dollars. Si, quelques années plus tard, le dollar s'apprécie face au franc CFA ou à l'euro, le coût réel du remboursement augmente mécaniquement, sans qu'un seul dollar supplémentaire n'ait été emprunté. La dette reste identique en dollars, mais elle devient plus lourde pour les finances publiques nationales.

À ce premier risque s'ajoute celui du coût du financement*. *Les prêts concessionnels accordés par les banques de développement sont généralement assortis de taux d'intérêt faibles et de maturités longues. Les Eurobonds, eux, sont émis aux conditions des marchés financiers internationaux. Plus les investisseurs jugent un pays risqué, plus ils exigent une rémunération élevée pour lui prêter. Le coût de la dette dépend alors moins des besoins de développement du pays que de la perception des marchés : évolution des taux américains, décisions des agences de notation, tensions géopolitiques ou encore climat financier mondial. Un État peut ainsi voir son coût d'emprunt augmenter alors même que sa situation économique intérieure n'a pas fondamentalement changé.

Enfin, les Eurobonds introduisent un troisième risque, souvent sous-estimé : le risque de refinancement. À l'échéance d'une obligation internationale, l'État doit rembourser l'intégralité du capital emprunté. Dans la pratique, peu de pays disposent des liquidités nécessaires pour effectuer un tel remboursement. Ils émettent alors un nouvel emprunt afin de rembourser l'ancien. Ce mécanisme fonctionne tant que les marchés acceptent de refinancer la dette à un coût raisonnable. Mais lorsque les taux d'intérêt augmentent ou que la confiance des investisseurs se dégrade, ce cycle devient beaucoup plus fragile. L'État est alors contraint d'emprunter plus cher, de réduire ses dépenses publiques ou de solliciter l'appui des institutions financières internationales. C'est pourquoi les Eurobonds ne constituent pas uniquement un instrument de financement ; ils modifient également le rapport de dépendance entre un État et les marchés financiers internationaux. Plus la part de la dette commerciale augmente, plus la politique budgétaire devient sensible aux décisions d'acteurs extérieurs dont la priorité demeure la rémunération du capital investi. Pour un État en développement, la question n'est donc pas seulement de savoir combien emprunter, mais auprès de qui, dans quelle monnaie et pour financer quels investissements. Une dette extérieure peut accélérer le développement lorsqu'elle finance des actifs capables de générer durablement des recettes en devises. À l'inverse, lorsqu'elle finance principalement des dépenses qui ne produisent pas de flux financiers suffisants, elle risque de transformer un instrument de développement en facteur de vulnérabilité budgétaire.

Où va réellement l’argent emprunté ?

La question centrale n’est pas seulement de savoir combien le Sénégal emprunte. Elle est aussi de savoir où va l’argent emprunté une fois mobilisé.

Dans le discours public, la dette est souvent présentée comme un moyen de financer le développement national. Mais dans les grands projets d’infrastructures, l’argent emprunté ne circule pas intégralement dans l’économie sénégalaise. Une partie importante finance des entreprises étrangères, des équipements importés, de l’ingénierie extérieure, des cabinets de conseil, des banques arrangeuses, des assureurs, des fournisseurs internationaux et des prestataires techniques spécialisés. Autrement dit, l’État sénégalais conserve la dette, mais une partie significative des flux financiers générés par cette dette quitte immédiatement l’économie nationale.

Le cas du Train Express Régional (TER) illustre ce mécanisme. Le projet mobilise plusieurs entreprises étrangères, notamment dans la construction, le matériel roulant, l’ingénierie et l’exploitation technique. Eiffage a annoncé un contrat de plus de 370 millions d’euros pour les travaux du TER de Dakar, tandis que des financements français et de l’AFD ont été mobilisés pour soutenir le projet. Le matériel roulant a également fait l’objet de financements spécifiques, avec l’intervention d’acteurs industriels et financiers extérieurs. Le même schéma apparaît dans d’autres grands projets. L’autoroute Ila Touba, par exemple, a bénéficié d’un prêt chinois de 416 milliards de FCFA, l’un des plus importants financements d’infrastructure de l’histoire récente du Sénégal. Ce type de financement associe généralement crédit extérieur, entreprises de réalisation, ingénierie, équipements et chaînes d’approvisionnement fortement internationalisées. Ce point est décisif : une dette extérieure ne produit pas automatiquement un développement intérieur. Tout dépend de la part de la dépense qui reste réellement dans l’économie nationale. Dans un projet fortement importateur, l’argent emprunté suit souvent le circuit suivant :

• • L’État contracte une dette extérieure : Le financement arrive sous forme de prêt, d’Eurobond ou de crédit bilatéral.
• • Les ressources financent un grand projet public : Le projet est présenté comme un investissement national.
• • Une partie importante des contrats revient à des entreprises étrangères : Construction, ingénierie, matériel roulant, systèmes techniques, équipements, logiciels, assistance à maîtrise d’ouvrage, audits, garanties, assurances et conseil.
• • Les paiements sortent du pays : Les entreprises étrangères rapatrient leurs revenus, leurs marges et une partie de leurs paiements vers leurs sièges, fournisseurs ou sous-traitants internationaux.
• • Le Sénégal conserve l’obligation de remboursement : La dette demeure inscrite dans les comptes publics, avec les intérêts et le risque de change.

C’est ici que se joue l’effet multiplicateur intérieur.

Lorsqu’un État dépense 1 000 milliards de FCFA dans une économie capable de produire localement les matériaux, équipements, services, logiciels, ingénierie, main-d’œuvre qualifiée et maintenance, l’argent circule plusieurs fois dans le pays. Il paie des entreprises locales, des salariés locaux, des fournisseurs locaux, génère des recettes fiscales, renforce les compétences nationales et crée de nouvelles capacités productives. Mais lorsque le projet dépend fortement d’importations et d’expertises étrangères, l’effet multiplicateur est beaucoup plus faible. Une partie de la dépense publique devient une sortie extérieure. Le PIB peut augmenter pendant la phase de construction, mais la capacité productive nationale ne progresse pas nécessairement au même rythme.

C’est ce que les statistiques de balance des paiements permettent d’observer indirectement. Les grands cycles d’investissement public s’accompagnent souvent d’une hausse des importations de biens d’équipement, de biens intermédiaires et de services spécialisés. Le rapport de balance des paiements du Sénégal souligne par exemple l’importance des transactions avec le reste du monde et documente la pression exercée par les importations sur le compte courant. En 2022, la BCEAO indique une détérioration du solde global de la balance des paiements, avec un déficit de 62,2 milliards de FCFA, après un excédent de 144,5 milliards de FCFA en 2021, dans un contexte d’aggravation du déficit courant.

La question devient donc : quelle part de chaque franc emprunté reste réellement au Sénégal ?

Pour y répondre rigoureusement, il faudrait disposer, projet par projet, des données suivantes :

• • part des contrats attribuée aux entreprises sénégalaises ;
• • part des contrats attribuée aux entreprises étrangères ;
• • part des équipements importés ;
• • part de la main-d’œuvre locale ;
• • part de la maintenance assurée localement ;
• • part des bénéfices réinvestis au Sénégal ;
• • part rapatriée à l’étranger ;
• • recettes fiscales générées par le projet ;
• • devises générées ou économisées par l’infrastructure.

Sans ces données, il serait abusif d’affirmer un pourcentage exact. Mais les éléments disponibles montrent déjà un mécanisme clair : dans les grands projets financés par dette extérieure, les premiers bénéficiaires économiques ne sont pas toujours les contribuables sénégalais. Ce sont souvent les acteurs situés dans la chaîne internationale du financement et de la réalisation : banques, investisseurs, constructeurs, fournisseurs, cabinets, assureurs et industriels. La critique n’est donc pas que les infrastructures seraient inutiles. La critique est plus fondamentale : un pays peut s’endetter pour construire sur son territoire sans construire suffisamment de capacités productives nationales.

Dans ce cas, la dette devient un canal de transfert. Elle finance une modernisation visible, mais cette modernisation peut enrichir davantage les fournisseurs extérieurs que l’économie locale. Le Sénégal obtient l’infrastructure ; les entreprises étrangères obtiennent les contrats ; les investisseurs obtiennent les intérêts ; et l’État sénégalais conserve la charge du remboursement. C’est pourquoi l’analyse de la dette ne peut pas se limiter au niveau du ratio dette/PIB. Elle doit examiner la destination économique réelle des flux empruntés. Une dette souveraine n’est soutenable que si elle renforce la souveraineté productive du pays : capacité industrielle, emploi qualifié, recettes fiscales, économies de devises, exportations et maîtrise technologique. Sans cela, l’endettement finance moins le développement qu’il ne finance l’intégration subordonnée du pays dans des chaînes de valeur dominées de l’extérieur.

Les infrastructures produisent-elles suffisamment de revenus ?

L'un des principaux arguments avancés pour justifier un recours massif à l'endettement est que les infrastructures financées aujourd'hui permettront de générer demain suffisamment de richesse pour rembourser les emprunts contractés. Cette logique repose sur un principe simple : une dette n'est soutenable que si les investissements qu'elle finance créent, directement ou indirectement, des revenus supérieurs à son coût. Dans le cas du Sénégal, cette question mérite d'être examinée infrastructure par infrastructure.

Le Train Express Régional (TER) : un actif stratégique, mais financièrement dépendant

Selon les données de Banque africaine de développement, de Agence française de développement et des autorités sénégalaises, le coût global du TER est estimé à plus de 1 300 milliards de FCFA. Le projet constitue l'un des investissements ferroviaires les plus importants jamais réalisés au Sénégal. Le TER remplit une fonction économique et sociale incontestable : réduction des temps de transport, amélioration de la mobilité dans la région de Dakar, diminution de la congestion routière et meilleure accessibilité de certains pôles économiques.

Cependant, ces bénéfices socio-économiques ne signifient pas que le projet est rentable sur le plan financier. Les informations disponibles montrent que les recettes issues de la billetterie ne couvrent pas les coûts d'exploitation du réseau. En 2025, le gouvernement sénégalais lui-même a reconnu que le TER enregistrait des pertes d'exploitation nécessitant un soutien budgétaire de l'État. Autrement dit, le TER génère des externalités positives importantes, mais son modèle économique demeure dépendant de subventions publiques.

La question économique devient alors la suivante : une infrastructure qui nécessite un financement public permanent peut-elle contribuer, à elle seule, au remboursement de la dette ayant permis sa construction ?

L'Autoroute de l'Avenir : une infrastructure rentable, mais sous concession

Le cas de l'Autoroute de l'Avenir est sensiblement différent. L'infrastructure génère des recettes régulières grâce au péage acquitté par les usagers. Les données publiées par l'exploitant indiquent un trafic d'environ 150 000 véhicules par jour et un chiffre d'affaires annuel d'environ 43,5 milliards de FCFA (67 millions d'euros) en 2024. Toutefois, cette rentabilité bénéficie principalement au concessionnaire pendant toute la durée de la concession. Le modèle de concession permet à l'investisseur privé de récupérer progressivement son investissement grâce aux recettes de péage, tandis que l'État ne dispose pas immédiatement de l'intégralité des revenus générés par l'infrastructure. L'analyse économique ne consiste donc pas uniquement à constater que l'autoroute produit des recettes. Elle consiste également à s'interroger sur leur répartition entre le concessionnaire, les financeurs et l'État sénégalais.

Le Stade Abdoulaye Wade : un équipement à faible rendement financier

À l'inverse des infrastructures de transport, les grands équipements sportifs présentent généralement une rentabilité financière limitée. Le Stade Abdoulaye Wade constitue un équipement stratégique pour l'organisation de compétitions internationales et contribue au rayonnement du pays. Néanmoins, ses recettes dépendent essentiellement de la fréquence des événements sportifs, culturels ou institutionnels organisés chaque année. Entre deux grandes compétitions, les coûts d'entretien, de maintenance, de sécurité et d'exploitation demeurent élevés alors que les revenus restent relativement modestes. En l'absence d'un calendrier d'événements suffisamment dense, ce type d'infrastructure représente davantage une charge récurrente qu'une source importante de recettes budgétaires.

Le Bus Rapid Transit (BRT) : un investissement à rendement principalement collectif

Le Bus Rapid Transit (BRT) poursuit un objectif différent. Son intérêt économique réside moins dans les recettes tarifaires que dans les gains de productivité qu'il procure : réduction des embouteillages, baisse des temps de trajet, diminution de la consommation de carburant et amélioration de la mobilité urbaine. Comme de nombreux réseaux de transport collectif dans le monde, le BRT ne vise pas nécessairement l'équilibre financier. Son rendement est avant tout socio-économique. Les bénéfices attendus concernent la compétitivité de l'agglomération de Dakar et le bien-être des usagers, davantage que la génération de flux financiers capables de rembourser directement les emprunts contractés pour sa construction.

Une distinction essentielle : rentabilité économique ou rentabilité financière ?

Cette analyse met en évidence une confusion fréquente dans les débats publics. Une infrastructure peut être économiquement utile sans être financièrement rentable.

• • Le TER réduit les temps de transport.
• • Le BRT améliore la mobilité urbaine.
• • Le stade renforce le rayonnement international.
• • L'autoroute facilite les échanges économiques.

Mais ces bénéfices collectifs ne produisent pas nécessairement des recettes budgétaires suffisantes pour couvrir le coût de la dette.

C'est ici que réside le principal enjeu de soutenabilité. Si les infrastructures financées par l'endettement ne génèrent pas directement des flux financiers permettant de rembourser le capital et les intérêts, leur coût est finalement supporté par le budget général de l'État. Les remboursements reposent alors sur les recettes fiscales, l'augmentation de nouveaux emprunts ou des arbitrages budgétaires pouvant affecter d'autres politiques publiques. Ainsi, la question fondamentale n'est pas de savoir si ces infrastructures sont utiles — elles le sont, à des degrés divers — mais si le modèle de financement retenu est compatible avec leur capacité réelle à produire des revenus. Lorsqu'une dette extérieure finance principalement des actifs dont le rendement est collectif plutôt que financier, la soutenabilité dépend moins des infrastructures elles-mêmes que de la capacité globale de l'économie à créer de nouvelles richesses, à accroître les recettes fiscales et à générer des devises.

<u>Encadré d'analyse — Propriété des infrastructures et captation de la valeur : une distinction fondamentale Une confusion fréquente dans le débat public consiste à assimiler le financement d'une infrastructure à sa propriété. L'analyse des principaux projets réalisés au Sénégal montre une réalité plus nuancée. Dans la plupart des cas, les infrastructures elles-mêmes appartiennent à l'État sénégalais. C'est notamment le cas du Train Express Régional (TER), du Bus Rapid Transit (BRT) et du Stade Abdoulaye Wade. L'Autoroute de l'Avenir constitue un cas particulier : l'infrastructure est publique, mais son exploitation est confiée dans le cadre d'une concession à la Société Eiffage de la Concession de l'Autoroute de l'Avenir (SECAA), dont l'État détient 25 % du capital depuis 2021, contre 75 % pour Eiffage pendant la durée de la concession. La distinction la plus importante concerne donc l'exploitation et la création de valeur. Pour le TER, si l'infrastructure appartient à l'État, son exploitation est assurée par la SETER, société dont l'État sénégalais détient 34 % du capital, tandis que le partenaire technique conserve une participation majoritaire. Pour le BRT, les infrastructures sont publiques mais l'exploitation est assurée par Dakar Mobilité, détenue à 70 % par Meridiam et 30 % par FONSIS, le fonds souverain du Sénégal.</u>

Cette distinction est essentielle pour comprendre les effets économiques de l'endettement. La question n'est pas uniquement de savoir qui est propriétaire de l'actif, mais également :

• • qui finance le projet ;
• • qui obtient les contrats de construction ;
• • qui fournit les équipements et les technologies ;
• • qui assure l'exploitation ;
• • qui perçoit les revenus pendant plusieurs décennies ;
• • et, en définitive, qui supporte le remboursement de la dette.

L'analyse des grands projets d'infrastructures montre que, même lorsque l'État demeure propriétaire des actifs, une part importante de la valeur créée tout au long du cycle de vie du projet — études, ingénierie, construction, matériel, financement, assurances, exploitation ou maintenance — peut être captée par des acteurs extérieurs. À l'inverse, l'obligation de rembourser les emprunts contractés demeure inscrite au passif des finances publiques sénégalaises. Cette distinction entre propriété juridique et captation économique de la valeur constitue l'un des principaux enseignements de l'analyse de la dette publique. Elle invite à dépasser la seule question de la propriété des infrastructures pour s'interroger sur la répartition effective des bénéfices économiques générés par les investissements financés par l'endettement.

Le poids croissant du service de la dette

La montée de l’endettement ne se mesure pas seulement à travers le ratio dette/PIB. Elle se mesure surtout à travers le poids annuel du service de la dette dans le budget de l’État. C’est là que la dette cesse d’être un simple indicateur macroéconomique pour devenir une contrainte politique concrète.

Selon le Budget en bref 2025 du Ministère des Finances et du Budget, les intérêts de la dette sont inscrits à 932,1 milliards de FCFA en loi de finances initiale 2025, contre 822,2 milliards de FCFA en réalisation provisoire 2024, soit une hausse de 109,9 milliards de FCFA. Le même document indique que les investissements publics atteignent 2 047 milliards de FCFA en 2025.

Cette donnée est centrale : le montant de 932,1 milliards de FCFA ne correspond pas au remboursement total de la dette, mais uniquement aux intérêts. Autrement dit, près d’un millier de milliards de FCFA est mobilisé pour rémunérer les créanciers, avant même de rembourser le capital emprunté. La comparaison avec les secteurs prioritaires montre l’ampleur de la contrainte. En crédits de paiement 2025, l’enseignement reçoit environ 1 383,2 milliards de FCFA, la santé 271,1 milliards de FCFA, la protection sociale 324,9 milliards de FCFA, tandis que les subventions aux intrants agricoles atteignent 130 milliards de FCFA.

Cette structure budgétaire révèle un effet d’éviction. Plus les intérêts augmentent, plus l’État doit arbitrer entre payer les créanciers, financer les services sociaux, soutenir l’agriculture, investir dans les infrastructures productives ou protéger les ménages contre la hausse du coût de la vie. Le problème n’est donc pas seulement que le Sénégal soit endetté. Le problème est que la dette commence à absorber une part croissante des ressources publiques disponibles. À mesure que les intérêts progressent, ils réduisent la capacité de l’État à financer ses propres priorités nationales. Dans une lecture souverainiste, cette situation constitue une perte progressive de marge de décision. Le budget national reste juridiquement voté par l’Assemblée nationale, mais une partie croissante de ses ressources est déjà préemptée par les engagements pris auprès des créanciers. La souveraineté budgétaire devient alors formelle : l’État décide encore, mais dans un espace de plus en plus contraint.

Le cas sénégalais illustre ainsi un mécanisme classique des économies fortement exposées à la dette extérieure : lorsque les intérêts deviennent comparables, voire supérieurs, aux budgets de secteurs essentiels comme la santé, l’agriculture ou la protection sociale, la dette cesse d’être un outil de développement. Elle devient une priorité budgétaire concurrente des besoins fondamentaux de la population.

Les révélations de l'audit des finances publiques : un tournant dans l'évaluation du risque souverain

L'alternance politique de 2024 marque un changement majeur dans la lecture des finances publiques sénégalaises. À la demande des nouvelles autorités, la Cour des comptes du Sénégal réalise un audit portant sur la gestion des finances publiques entre 2019 et mars 2024. Les conclusions, publiées en février 2025, révèlent des écarts significatifs entre les données budgétaires précédemment communiquées et la situation financière effectivement reconstituée.

Les conclusions de l'audit n'ont pas mis fin au processus de réévaluation des finances publiques. Au cours de l'année 2025, les travaux conduits par les autorités sénégalaises, en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI), ont conduit à de nouvelles actualisations du niveau d'endettement. Les estimations publiées courant 2025 situent désormais la dette publique autour de 118 à 119 % du PIB à la fin de l'année 2024, soit un niveau très supérieur aux statistiques officielles publiées avant l'alternance. Cette révision traduit l'intégration progressive d'engagements publics qui n'avaient pas été pleinement comptabilisés dans les comptes de l'État.

Le diagnostic est similaire concernant le déficit budgétaire. Les travaux de la Cour des comptes montrent que les déficits enregistrés entre 2019 et 2023 étaient sensiblement supérieurs aux niveaux publiés auparavant. Le Fonds monétaire international indique notamment que le déficit moyen sur cette période a été révisé à la hausse d'environ 5,6 points de PIB, tandis que le déficit de l'exercice 2024 est estimé à 11,7 % du PIB. Ces révisions ne constituent pas uniquement un changement statistique. Elles modifient profondément l'appréciation du risque souverain du Sénégal. En premier lieu, elles affectent la crédibilité des comptes publics. Les investisseurs, les institutions financières internationales et les agences de notation fondent leurs analyses sur la fiabilité des données transmises par les États. Lorsqu'un audit révèle que les principaux indicateurs budgétaires ont été sous-estimés pendant plusieurs années, l'incertitude augmente mécaniquement quant à l'évaluation du risque de crédit. Cette perte de confiance a rapidement eu des conséquences sur la notation financière du pays. Après les premières révélations, l'agence Moody's Ratings a abaissé la notation souveraine du Sénégal, tandis que S&P Global Ratings a également procédé à plusieurs dégradations successives en invoquant la détérioration de la situation budgétaire et l'incertitude entourant la trajectoire de la dette publique. Les effets se sont également fait sentir sur les relations avec les partenaires financiers internationaux. En octobre 2024, le FMI a suspendu les décaissements de son programme de financement de 1,8 milliard de dollars, dans l'attente d'une clarification complète des données budgétaires et d'une analyse de soutenabilité actualisée. Le Fonds a indiqué que toute discussion sur un nouveau programme nécessitait au préalable des mesures correctrices et un traitement du dossier relatif à la mauvaise déclaration des données macroéconomiques.

Au-delà des institutions internationales, ces révélations ont également influencé les conditions de financement du Sénégal sur les marchés. L'augmentation de la perception du risque s'est traduite par une hausse des rendements exigés par les investisseurs sur les obligations souveraines, rendant tout nouveau recours aux marchés internationaux potentiellement plus coûteux. Dans un contexte de taux mondiaux déjà élevés, cette évolution réduit les marges de manœuvre budgétaires et renchérit le coût du refinancement des échéances futures. Pour autant, l'audit ne doit pas être interprété uniquement comme le révélateur d'une dégradation financière. Il constitue également un exercice de transparence budgétaire. En réévaluant les comptes publics et en documentant les écarts observés, il fournit une base plus fiable pour élaborer les politiques budgétaires futures, restaurer la confiance des partenaires financiers et engager les réformes de gouvernance recommandées par les institutions internationales. Le principal enseignement est donc le suivant : la soutenabilité d'une dette dépend autant de son niveau que de la qualité de l'information qui permet de l'évaluer. Des comptes publics transparents et exhaustifs sont une condition essentielle pour maintenir la confiance des investisseurs, préserver l'accès au financement et garantir la crédibilité de la politique budgétaire d'un État.

<u>Les travaux de réévaluation ne se sont pas arrêtés aux conclusions de l'audit de février 2025. Dans le cadre de ses échanges avec les autorités sénégalaises, le Fonds monétaire international (FMI) a progressivement intégré de nouveaux passifs publics auparavant non comptabilisés. Dans une communication publiée en décembre 2025, le FMI estime ainsi que la dette publique du Sénégal atteignait environ 132,3 % du PIB à la fin de l'année 2024, soit un niveau sensiblement supérieur aux 99,7 % du PIB retenus par la Cour des comptes pour la fin de l'année 2023. Cette nouvelle estimation reflète l'élargissement du périmètre de la dette publique et confirme l'ampleur des vulnérabilités budgétaires révélées après l'alternance. </u>

Les conséquences macroéconomiques : de la dette au ralentissement économique

Le débat sur la dette publique est souvent réduit à une seule question : le niveau d'endettement est-il trop élevé ? Cette approche est pourtant incomplète. La dette n'agit pas directement sur l'économie ; elle produit ses effets à travers une série de mécanismes macroéconomiques qui modifient progressivement les comportements de l'État, des entreprises, des investisseurs et des ménages. L'analyse du cas sénégalais met en évidence une chaîne de transmission où chaque déséquilibre alimente le suivant. Cette dynamique peut être représentée ainsi :

Le premier effet concerne la croissance économique.

Pendant la phase d'investissement, l'endettement soutient mécaniquement l'activité. Les travaux publics stimulent la construction, les importations d'équipements augmentent et la dépense publique alimente temporairement la demande. Cette croissance est réelle, mais elle est largement portée par l'accumulation de capital financée par emprunt. À plus long terme, la dynamique change. Une part croissante des recettes publiques est mobilisée pour honorer les engagements financiers de l'État. Les ressources qui auraient pu financer de nouveaux investissements productifs, l'innovation ou le capital humain sont progressivement absorbées par le service de la dette. La croissance devient alors moins tirée par l'investissement public et davantage contrainte par les équilibres budgétaires.

Le deuxième canal concerne le déficit budgétaire.

Lorsque les intérêts de la dette augmentent plus rapidement que les recettes publiques, l'État dispose de trois options : augmenter les impôts, réduire certaines dépenses ou emprunter à nouveau. Chacune de ces solutions comporte un coût économique. L'augmentation de la fiscalité peut freiner l'investissement privé ; la réduction des dépenses publiques peut affecter les services essentiels ; le recours à un nouvel endettement reporte la contrainte sur les exercices budgétaires futurs.

Le troisième canal est celui de la balance courante.

Le financement des grands projets d'infrastructures s'accompagne généralement d'importations importantes de machines, de matériaux, d'équipements ferroviaires, de technologies et de services spécialisés. Cette augmentation des importations peut aggraver le déficit courant lorsqu'elle n'est pas compensée par une progression équivalente des exportations. Le remboursement futur des emprunts en devises renforce cette contrainte, car il nécessite de générer durablement des recettes en monnaies étrangères.

Le quatrième mécanisme touche la notation souveraine.

Les agences de notation ne sanctionnent pas uniquement un niveau élevé de dette. Elles évaluent également la trajectoire budgétaire, la transparence des comptes publics, les perspectives de croissance et la capacité d'un État à refinancer ses échéances. Les révisions des finances publiques intervenues après l'audit de 2025 ont ainsi conduit à une dégradation de la perception du risque souverain sénégalais, augmentant le coût potentiel des futurs emprunts.

Enfin, ces différents mécanismes influencent l'investissement privé et l'emploi. L'incertitude budgétaire accroît la prudence des investisseurs. Les entreprises retardent certains projets lorsque les perspectives fiscales deviennent moins lisibles ou lorsque le coût du financement augmente. À moyen terme, cette situation peut ralentir les créations d'emplois et limiter la capacité de l'économie à absorber une population active en forte croissance.

Le cas sénégalais illustre ainsi un principe fondamental de la macroéconomie des finances publiques :

la dette n'appauvrit pas un pays au moment où elle est contractée ; elle réduit progressivement sa liberté de choix lorsque son service devient prioritaire sur les autres dépenses publiques.

Ce n'est donc pas le niveau de la dette qui constitue, à lui seul, le principal risque, mais la manière dont celle-ci transforme durablement les arbitrages budgétaires, les anticipations des investisseurs et la trajectoire de développement du pays. À mon avis, cette partie est beaucoup plus forte qu'une simple succession de paragraphes sur la croissance, l'inflation ou le déficit. Elle montre que tu ne te contentes pas de commenter des indicateurs : tu expliques le mécanisme économique qui relie la dette à l'ensemble des variables macroéconomiques. C'est ce type de raisonnement qui donnera à l'Horloge Africaine de la Dette une véritable identité intellectuelle.

Au-delà du Sénégal, une interrogation sur le modèle de financement du développement

L'analyse du cas sénégalais montre que le débat sur la dette publique ne peut être réduit à une opposition entre partisans et adversaires de l'endettement. La dette n'est ni un problème en soi, ni une solution en elle-même. Elle constitue un instrument dont les effets dépendent de la qualité des investissements qu'elle finance, de leur rentabilité économique, de leur capacité à générer des recettes futures et des conditions dans lesquelles elle est contractée. Le Sénégal a incontestablement engagé une transformation importante de ses infrastructures au cours de la dernière décennie. Les réseaux de transport se sont modernisés, les équipements publics se sont multipliés et plusieurs projets structurants ont contribué à améliorer l'attractivité du pays. Toutefois, cette dynamique s'est accompagnée d'une progression rapide de l'endettement public, d'un recours croissant aux financements commerciaux et d'une augmentation du poids du service de la dette dans les finances publiques. Les révélations de l'audit des finances publiques ont rappelé qu'au-delà des montants empruntés, la transparence des comptes publics constitue une condition essentielle de la crédibilité budgétaire. Elles ont également mis en évidence qu'une stratégie de développement ne peut être durable que si les investissements réalisés produisent suffisamment de richesse, de recettes fiscales, d'emplois et, dans le cas d'une dette extérieure, de devises permettant d'assurer leur propre financement.

Le cas sénégalais dépasse ainsi largement les frontières du pays. Il illustre les tensions auxquelles sont confrontés de nombreux États africains : comment financer une transformation économique ambitieuse sans créer une trajectoire d'endettement qui réduise progressivement les marges de manœuvre budgétaires ? Comment concilier les besoins d'investissement avec la soutenabilité des finances publiques ? Et comment faire en sorte que les bénéfices économiques des infrastructures financées par la dette profitent durablement à l'économie nationale ?

Ces interrogations invitent à déplacer le débat. La question n'est plus seulement combien emprunter, mais pour financer quels projets, auprès de quels créanciers, selon quelles conditions et avec quelle capacité de remboursement. Une dette publique ne devient un véritable levier de développement que lorsqu'elle renforce durablement le potentiel productif du pays, améliore sa capacité à générer des revenus futurs et réduit sa dépendance financière extérieure. Pour le Sénégal comme pour de nombreux pays africains, l'enjeu des prochaines décennies ne sera donc pas uniquement de maîtriser le niveau de la dette. Il sera de construire un modèle de financement capable de soutenir l'investissement, de préserver la soutenabilité budgétaire et de renforcer la souveraineté économique. C'est à cette condition que l'endettement pourra demeurer un outil au service du développement, plutôt qu'une contrainte pesant sur les choix des générations futures.